Les primaires ouvertes : quel cadre juridique ? [2/2]

I. Les primaires ouvertes, une initiative bienvenue

II. Les primaires ouvertes, un système encore fragile juridiquement

A. La lenteur du système législatif français

L’encadrement juridique des primaires ouvertes souffre de la lenteur du système législatif français. A l’orée de 2017 et de l’élection du prochain Président de la République, trois partis se sont déjà manifestés en publiant un calendrier des deux tours.

Mais sur quelles bases légale et règlementaire ces primaires vont-elles se dérouler ?

La Constitution, texte suprême de la hiérarchie des normes, en son article 4, énonce que « les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement ».

En 2006, une proposition de loi relative à l'organisation d'élections primaires soulignait notamment la nécessité de faire bénéficier aux partis d’un cadre législatif avec un appui matériel et financier. La proposition n’avait pas abouti.

Le ministre de l’Intérieur a publié, le 22 février 2016, une circulaire venant préciser les modalités de l’organisation d’élections primaires notamment en termes de communication des listes électorales, de mise à disposition des locaux par les communes ou de matériel de vote. Ce texte vient encadrer partiellement cette pratique sans lui donner des règles épousant l’ensemble des problématiques existantes.

En ce qui concerne la communication par les préfectures des listes électorales, ces dernières se voient communiquer par les communes les bases de données des listes électorales du département. La circulaire indique que, aux termes de l’article L. 28 du Code électoral « les listes électorales sont réunies en un registre et conservées dans les archives de la commune. Tout électeur, tout candidat et tout parti ou groupement politique peut prendre communication et copie de la liste électorale ». Les préfectures sont donc tenues de renseigner les demandeurs sur les listes électorales à disposition, tout comme les communes si celles-ci sont contactées (art. R. 16 Code électoral). S’agissant de la mise à disposition des locaux par les collectivités territoriales, les maires jouissent d’une certaine liberté. L’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales leur permet de moduler l’utilisation qui est faite de ces locaux en fonction « des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public ». Il est précisé que tout type de dépliants ou d’affiches donnant un caractère officiel à ce type d’élection est à proscrire. Le personnel de mairie peut être amené à être au service de cette organisation, une contrepartie financière étant fixée par la mairie.

Le matériel fait l’objet de la double règlementation relative au matériel susceptible de prêt et au matériel insusceptible de prêt. Dans le premier cas, si le bien est appelé à subir de multiples utilisations, il peut être prêté mais en cas de détérioration il devra être remplacé ou remboursé par le bénéficiaire. L’organisation de primaires en même temps que des élections générales ou partielles faisant obstacle à l’utilisation du matériel, la primauté revient aux secondes. Si les mairies apprécient librement l’utilisation de panneaux d’affichage municipaux, les enveloppes de scrutin sont quant à elles insusceptibles de prêt, leur acquisition lors d’un marché public de l’État rendant cet état rédhibitoire.

B. Encadrement juridique du système de financement des primaires ouvertes

L’encadrement juridique du financement des campagnes électorales est prévu par l’alinéa 3 du II de la loi 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel : « le plafond des dépenses électorales est fixé à 13,7 millions d’euros pour un candidat à l’élection du Président de la République. Il est porté à 18,3 millions d’euros pour chacun des candidats présents au second tour ». Le contrôle du respect de cette règle est effectué par un système de comptes de campagne retraçant les recettes et les dépenses pendant l’année qui précède les élections.

Pour les  primaires ouvertes la question se pose de savoir si les dépenses occasionnées par les primaires ouvertes doivent être imputées sur les comptes de campagne. Cette difficulté revêt une importance cruciale dans l’hypothèse où des dysfonctionnements dans la somme des comptes de campagne peuvent amener à des situations de remboursement forfaitaire des frais par l’État et au prononcé, dans certains cas, d’une peine d’inéligibilité par le Conseil constitutionnel.

Dans son Guide du candidat et du mandataire la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a  souligné que les réunions entre pré-candidats visant à obtenir les suffrages des militants et des sympathisants ayant versé une participation aux frais d’organisation de la campagne ne sont pas imputées, à l’exception des dépenses qui, dans cette primaire, sont engagées directement en vue de l’élection auprès de tous les électeurs, et des seuls votants à la primaire.

Le Gouvernement avait saisi le Conseil d’État en 2013, lequel avait publié un avis d'Assemblée générale le 31 octobre 2013 expliquant que les dépenses de tous les candidats aux primaires ouvertes présents sur la liste doivent fusionner dans le compte de campagne de la liste.

La CNCCFPestime quant à elle que la dépense à intégrer au compte de campagne est une dépense engagée par ou pour le/les pré-candidat(s) désigné(s) candidat(s) et visant leur promotion auprès des électeurs.

Simon Brenot
@brenotsimon